关于《中国足球职业联赛管办分离改革方案》（试行）的说明
2012-02-10 14:52 中国足球协会
关于《中国足球职业联赛管办分离改革方案》
(试行)的说明
中国足球协会
(2012年2月10日)
一、中国足球职业化进程的简要回顾
1992年，国家体委在红山口召开了全国足球工作会议，确定足球改革为体育改革的突破口，正式启动了足球的职业化改革。1994年，由职业足球俱乐部参加的中国足球职业联赛正式揭幕。2003年，中国足协制定了职业足球俱乐部的标准(18条)。2004年，正式启动了中超联赛。2006年，成立中超联赛有限责任公司。
足球改革带来了积极的变化，也取得了一定的成效，主要包括：社会资本进入足球领域，实现了足球发展由政府投入为主向社会投入为主的转变；活跃了足球市场，促进了人才流动，提高了足球的社会影响，提升了足球的自我生存和发展能力；对创新体育项目管理模式进行了积极探索，为体育改革积累了有价值的经验；与世界足球发展进一步接轨；足球开始融入社会经济生活，体现出当代体育的综合效应和价值。
足球职业化改革是一种新生事物。改革之初，由职业俱乐部参加的职业联赛给广大球迷带来了全新的感受，在社会上形成了一股足球热，巨大的市场效应吸引了更多的社会资本进入足球领域。但是，随着足球职业化的不断推进，一些深层次问题也逐渐显现，影响了职业足球健康发展。
一是对于足球改革的思想理论准备不充分，对职业化所需的管理体制、运行机制、文化背景、社会基础等方面缺乏必要的深入研究，对职业足球的认识不深刻、不全面，对于职业化可能带来的各种变化缺乏足够的认识，虽然借鉴了欧洲足球发达国家职业化管理的形式和外壳，但并没有很好地吸收职业足球的精髓和机制，也没有很好地结合中国的具体情况，建立起适合中国国情的职业足球发展模式和管理机制。没有形成牢固的思想基础和发展共识。
二是没有持续的研究和推动。改革初期的积极变化之后，各种问题逐步暴露出来，但职业足球发展所必需的各种配套政策和措施没有及时跟进，已经推出的一些措施半途而废，甚至走了回头路。对职业足球发展过程中出现的问题重视不够，防范应对不力，矛盾不断积累，以致环境逐步恶化。
三是在足球实行职业化以后，原有的管理框架不复存在，体育行政部门没有根据职业化的特点实施新的管理方式，使中国足球既丧失了我国原有的体制优势，又没有形成完善的职业体育管理机制。
四是没有认真思考和处理职业足球发展和中国足球发展整体的关系。足球管理机构的注意力更多放在联赛管理的具体事务，而忽视了对于中国足球整体发展格局的设计，未能构建科学的基础结构和可持续的发展模式。
作为中国职业体育的先行者，足球改革和足球职业联赛中出现了诸多问题，其形成原因是复杂的、多方面的。既有管理者的责任，也有参与各方和社会大环境的因素。
二、方案的起草过程
为了深化足球改革，改变足球发展现状，解决制约足球发展的主要问题，国家体育总局和中国足协自2009年开始，专门成立了由中国足协和相关职能部门人员、专家学者组成的工作组，通过走访各俱乐部及会员协会、召开座谈会、专家论证会、个别访谈、下发调查问卷、多方听取意见等多种形式进行了深入调查研究，在此基础上提出了管办分离的实施方案草案。此后，再多次书面征求俱乐部、会员协会的意见，召开会议进行讨论，形成了目前的试行方案。
三、方案的目的意义
中国足球职业联赛管办分离是深化中国足球管理体制改革中的一个重要步骤，核心目的是通过深化职业联赛管办分离的改革，充分尊重参与职业联赛各主体的地位，发挥各主体的作用，形成职业联赛健康发展的体制机制，重点解决好议事、决策机制和市场资源配置存在的主要问题。
一是改变中国足协用行政手段行使管理和组织职能的方式，体现对参与职业足球主体应有的尊重，建立起职业足球领域内民主的议事和决策机制，简政放权。
二是通过成立相对独立的职业联赛管理机构，迈出逐步实现法人治理结构实体化管理的第一步。
三是继续通过职业联赛管理体制改革，进一步推进中国足球管理体制机制改革工作。
职业足球联赛管办分离的改革是中国足球职业联赛改革的继续和深化。本方案的提出，是建立在中超联赛商务活动独立运行的基础上，进一步实现赛事独立运行，从而实现中国足协与职业足球联赛，职业足球联赛的赛事与商务，分别独立运行的新格局，体现出“政事分开，事企分开，管办分离”的改革要求。
四、方案要解决的问题
本次改革方案仅限于职业足球管理领域的改革。重点解决影响中国足球职业联赛发展的诸多因素中，管理体制机制不顺，管办不分等主要问题突出表现在：
一是对职业足球本质和发展规律认识不清，与社会主义市场经济相适应的职业足球联赛发展的体制、机制不完善，规章制度不健全。
二是管理体制存在二元结构，决定了本应按照职业联赛的当代管理模式，根据章程和制度体现的职能，我们仍习惯于用行政手段行使管理和组织职能，未能体现对参与职业足球主体应有的尊重。
三是对足协管理和组织行为缺乏监督。职业联赛的实际运行由足协相应的职能部门具体负责，多年来形成了从管到办的组织体系，代行了本应该由职业联赛相关参与主体自行决定的许多事务。职业联赛从规章制定、具体管理和组织到纠纷的解决等事无巨细均由足协负责，造成既当裁判员又当运动员的现象，使行政决策权力得不到必要和有效的监督与制约，这也是容易造成腐败现象的重要原因之一。
四是职业联赛参与各方的合法利益得不到有效保障。由于职业联赛的商务资源开发能力不足，商务运作缺乏公开透明机制，导致俱乐部等其他联赛参与主体在自身合法权益的保障上缺乏安全感和稳定性。由于个别俱乐部的管理不规范也导致一些运动员的合法权益不能得到维护。
中国职业足球发展过程中暴露的问题是改革过程中的问题，需要通过进一步深化改革予以解决。这次管办分离方案的提出就是重要的改革新举施。
五、重点说明的问题
(一)关于职业联赛理事会与中国足协的关系
理事会是中国足协依据章程特殊设立的专门机构，由中国足协授权其对职业联赛进行管理。
理事会在人、财、办赛职能等方面要与中国足协逐步剥离。中超联赛的商务运行和财务独立在2006年成立中超公司后已经实现。本方案重点体现在人与办赛职能的逐步剥离，即：理事会执行机构的工作人员不再兼负中国足协其他工作；办赛职能由理事会在中国足协授权范围内统筹执行、自行管理。
(二)关于吸纳社会力量加强职业联赛的管理
2004年制定的中超、中甲联赛委员会工作规范中虽有专家代表的条款，但由于客观情况一直未予落实，职业联赛的重大事宜均由足协和职业俱乐部两方决定，缺乏必要的外部监督力量和机制。本方案中不但设立了专家代表，且数量达到了4名。在执委会全部委员中，中超俱乐部是最多的，为5名，地方协会与专家代表均为4名，中国足协3名，中甲俱乐部2名，中超公司1名。以上各方代表名额的构成就是为了建立一个科学、民主的议事、决策机制，充分体现了各参与主体的地位和话语权。
(三)关于调整合并中超、中甲联赛委员会
中超、中甲联赛委员会为职业联赛的正常运转，促进职业足球发展作出了积极贡献。中超联赛和中甲联赛具有共同特征，二者相互联系，相互依存，相互支撑，相互促进。同为我国顶级职业联赛的重要组成部分，需要协调发展。成立理事会的主要目的是为了统筹职业联赛的整体管理和规划发展，构建新的职业联赛管理结构和转变管理模式。
目前两级联赛各成体系，中超资源和市场效应远远好于中甲，社会基础也比中甲雄厚，但中超联赛要继续做强做大，需要中甲联赛做为支撑，中甲联赛的做强需要乙级联赛的做大，这样才能形成科学的发展结构。
新的管理模式重点体现在：一是整体规划、统筹管理、协调发展、强化科学结构、俱乐部标准化建设的意识；二是依章依规建立工作机制，逐步完善制度建设，实行分级管理与统筹管理相结合；三是充分发挥每个委员的作用，形成新的议事机制。
(四)关于理事会的议事、决策机制
在理事会管理框架内依据工作规范，逐步建立健全各类议事机制和会议制度。中超、中甲联赛的事务由中超、中甲俱乐部分别独立议事，形成提案提交执委会及理事会；重大事项均提交理事会；将依据工作程序，设立中超、中甲各自独立工作会议，中超、中甲联席会议，执委会会议，理事会会议等。
(五)关于理事会及其下设机构的运行经费
目前中超联赛的运行是由中国足协职业部和中超公司共同负责。中甲联赛的运行是由中国足协职业部负责。
根据方案，执行局的计划编制为12-14人左右。为保障2012年职业联赛的正常运行，工作人员仍暂由上述两部分人员组成，适度进行部分人员的公开招聘。根据2012年的预算，将与2011年基本持平，可能会略有增加。如出现开支大幅增加情况，将由中国足协在自身收益中予以补贴。
(六)关于专项委员会工作组
根据职业联赛发展的需要，纪律、裁判、医学是职业联赛常态运行与管理的必备条件，根据相关法规规定和专项委员会的工作性质，这些委员会的职能不能直接归属职业联赛理事会。相关委员会派出的工作组是为职业联赛提供监管、支持和服务。
(七)关于赛区委员会
赛区委员会在地方政府的领导下，由地方政府相关职能部门、会员协会、职业俱乐部等构成，依据联赛规程负责当地俱乐部主场赛区的组织和管理工作。理事会成立后，仍按照原赛区委员会的工作机制运行。
(八)关于中超公司与理事会
中超公司依据《公司法》独立运作，与理事会无隶属关系，理事会依据中国足协的授权，对中超公司予以指导。
中超公司根据与中国足协签署的授权协议，代理经营和开发中超联赛整体性商务资源。同时接受委托代理中甲联赛的商务开发。
职业联赛是中国足球的一个重要组成部分，鉴于足球所具有的公益性，因此，职业联赛的管理和办赛机构应当是一个非盈利性的机构，这也是国际上的通常做法。依据我国公司法的规定，中超公司是一个盈利性的公司法人，其不能改造或者变更成为一个非盈利性机构。中超公司既办赛又开发，也会产生新的事企不分、管办不分的问题；鉴于中超公司的企业性质，公司的发展重点应当是专注于联赛商务资源的经营和开发。
关于职业联赛的商务问题，要遵循职业的事情交由职业的公司和职业的人员进行运营的原则。中超公司的基本目标是在充分开发中超联赛资源前提下，同时兼顾中甲的商务开发，并创造条件，成立中甲联赛(商务)公司。
职业联赛的管办分离改革是足球整体深化改革的重要步骤之一，但是，仅靠职业联赛改革是无法全部解决中国足球整体发展问题的。
前期，国家体育总局与中国足协专门组织进行了足球改革与发展的全面调研工作，着手制定中国足球中长期发展规划和进一步深化足球改革工作，重点解决协会与中心的管理体制机制、青少年与社会足球发展、国家队建设等重大问题。
足球改革是复杂的系统工程，须全面设计、统筹兼顾、不断探索、均衡推进。同时，足球改革必须符合中国国情，符合项目的发展规律和市场经济规律。改革直接关系到中国足球今后若干年能否健康发展的问题，我们要根据社会和足球整体发展的要求，进一步提高认识，转变观念，努力构建中国特色的足球职业联赛管理体制和机制，积极营造科学决策、行业自律、有效监管、健康发展的制度环境。
足球改革是一项长期而艰巨的工作，任重而道远，让我们同心协力，同舟共济，共同创造中国足球的美好未来！